مرسوم العفو 27.. تكرار لسياسة قديمة لا تؤدي إلى تغيير

أصدر بشار الأسد المرسوم التشريعي رقم 27 لعام 2024، ضمن سلسلة مراسيم "عفو" مستمرة منذ 2011. ورغم الترويج له من قبل النظام كخطوة إيجابية، إلا أنه يستثني المعتقلين السياسيين والمطلوبين للأجهزة الأمنية، ما يحد من فعاليته ويؤكد استخدام النظام لهذه المراسيم كأدوات سياسية.

تم نشر المادة الأصلية على موقع: مركز عمران للدراسات الاستراتيجية: https://bit.ly/40se1we

أصدر بشار الأسد المرسوم التشريعي رقم 27 بتاريخ 22 أيلول/سبتمبر 2024 ([1]) القاضي بمنح عفو عام عن الجرائم المرتكبة قبل تاريخ صدوره. يأتي هذا المرسوم في سياق سلسلة من مراسيم العفو التي أصدرها النظام خلال السنوات الماضية، وبشكل مكثف منذ عام 2011.

جاء المرسوم التشريعي 27 لعام 2024 مشابهاً إلى حد كبير العفو الصادر بالمرسوم التشريعي 24 لعام 2022([2])، من ناحية الهيكلية والمواد القانونية، مع فارق أساسي يتمثل في توسعة الاستثناءات لعدد من المواد القانونية وكذلك عدد من التشريعات الصادرة بعد عام 2022. في حين أنه يختلف بعض الشيء عن مرسوم العفو السابق الصادر بالمرسوم التشريعي رقم 36 لعام 2023.([3])

يهدف هذا التحليل إلى استعراض محتوى مرسوم العفو والاستثناءات الخاصة به، والبحث في أهدافه وأبعاده، وكذلك السياقات المرتبطة به، بالإضافة إلى عرض أوجه التشابه والاختلاف بينه وبين المرسوم التشريعي رقم 24 لعام 2022.

مرسوم اعتيادي.. الأجهزة الأمنية استثناء

يصنف قانون العقوبات أنواع الجريمة وفق ثلاثة توصيفات، وهي: المخالفة: كل جريمة يعاقب عليها القانون بالغرامة ضمن سقف معين أو بالحبس ما بين 24 ساعة و10 أيام. والجنحة: كل جريمة يعاقب عليها القانون بالحبس ما بين 10 أيام و3 سنوات أو غرامة. والجناية: وهي كل جريمة يعاقب عليها القانون بالإعدام أو السجن لأكثر من 3 سنوات، ويساعد هذا التمييز على فهم محتوى مرسوم العفو بشكل أدق.([4]) ويمكن القول، من حيث المبدأ، أن كل عقوبة يتجاوز حدها الأدنى ثلاث سنوات، اعتقالاً أو سجناً أو إقامةً جبرية أو تجريداً مدنياً تعتبر عقوبة جنائية.([5])

شمل المرسوم التشريعي 27 لعام 2024 العفو عن كامل العقوبات في الجنح والمخالفات، كما شمل جرائم الفرار الداخلي والخارجي المنصوص عليها في المواد 100 و101 من قانون العقوبات وأصول المحاكمات العسكرية. ومع ذلك، لم يشمل هذا العفو، على غرار مراسيم العفو السابقة، المتوارين عن الأنظار والفارين من وجه العدالة، إلا إذا سلموا أنفسهم خلال ثلاثة أشهر بالنسبة للفرار الداخلي وأربعة أشهر بالنسبة للفرار الخارجي.

بالمقابل، استثنى المرسوم المادتين 102 و103 من القانون ذاته، واللتين تتعلقان بجرائم "الفرار إلى العدو" و"الفرار بمؤامرة"، وتصل عقوبتهما إلى الإعدام. حيث يصنّف النظام العسكريين المنشقين والمنضمين إلى المعارضة تحت المادتين هاتين. إضافة إلى ذلك، هناك عدد من المواد الأخرى في القانون تؤدي إلى عقوبات الإعدام أو السجن لمدد طويلة، مثل المواد من 137 إلى 150، مما يشير إلى أن العفو يركز بشكل خاص على العسكريين الفارين من الخدمة من الموالين للنظام أو أولئك المقيمين في مناطق سيطرته. ولا يشمل العفو إسقاط بدل فوات الخدمة العسكرية لمن تجاوز 42 عاماً، فهذا البدل يحمل طابع التعويض المدني للدولة، والغرامات التي تحمل طابع التعويض المدني في القوانين النافذة غير مشمولة بمراسيم العفو عادة.([6])

بناء على المادة 3 من التعليمات التنفيذية لقانون الأحوال المدنية وبحكم القانون شمل العفو "إعفاء كافة المخالفات المنصوص عليها في القانون المذكور والمرتكبة قبل تاريخ 22/09/2024 من الغرامات القانونية المتوجبة، على أن تتم تسويتها خلال 3 أشهر لمن هم داخل سورية، و9 أشهر لمن هم خارجها". ([7]) ويمكن اعتبار هذه النقطة جيدة إلا أن تنفيذها يواجه صعوبات جمّة، فلا يمكن الاستفادة منها من قبل السوريين الموجودين خارج مناطق سيطرة النظام أو القسم الغالب من السوريين الموجودين خارج سورية بسبب تعقيدات الآليات الخاصة بمراجعة البعثات الدبلوماسية السورية.([8])

عملياً، لا يستفيد المطلوبون للأجهزة الأمنية من مراسيم العفو بأي شكل من الأشكال، بحكم أن هذه الأجهزة خارج سطلة القانون والدستور. إضافة إلى أن النيابات العامة لا تدخل إلى الفروع الأمنية للتأكد من وجود معتقلين قد تنطبق عليهم أي من مواد مرسوم العفو، بل تكتفي بزيارة السجون وأماكن التوقيف الرسمية.([9]) ولا يشمل مرسوم العفو المعتقلين السياسيين أو معتقلي الرأي على خلفية الثورة أو الموقف السياسي، وبالتالي لا يشمل معظم اللاجئين والنازحين الذين اضطروا للخروج من سورية نتيجة التخوف الأمني، وهو المرسوم الثالث على التوالي الذي يستثني معتقلي الرأي، ليبقى الإعفاء مقتصراً على الجنح والمخالفات إن وُجدت لدى هذه الفئة، مع إبقاء التهم الكبرى قائمة. ويعكس تجاهل النظام لهذه الفئة عدم رغبته في تقديم أي تنازلات سياسية أو فتح حوار حقيقي مع المعارضة.

أهداف المرسوم وأبعاده.. غايات التحكم والضبط الأمني

دأب النظام على إدراج جرائم الفرار ضمن مراسيم العفو التي يصدرها بشكل متكرر، خصوصاً منذ عام 2011. ويسعى من خلال العفو عن جرائم الفرار إلى استعادة الفارين، خاصة أولئك المتواجدين في مناطق سيطرته، إلى صفوف قواته، وإزالة الجنح والمخالفات عن المكلفين والمتخلفين عن الخدمة الإلزامية أو الاحتياطية (مع وجود حالات لا يشملها العفو).([10]) ولا يمكن فهم هذا المرسوم على أنه خطوة ضمن ما أعلنه النظام من إعادة هيكلة للخدمة العسكرية أو ما أسماه التحول نحو "جيش احترافي"، فمثل هذه الخطوات تحتاج إلى استراتيجية وطنية تتشارك في صياغتها جميع الجهات والتيارات السورية. وينبغي أن تشمل الآتي:

• تقييم البيئة القانونية الناظمة ومتطلباتها الدستورية، ولا سيما فيما يتعلق بمفهوم التعبئة والحشد وقوانين الخدمة العسكرية.
• إعداد مشاريع قوانين مرتبطة بالجيش والأجهزة الأمنية التي لا تزال مستثناة من أي إلزام دستوري أو قانوني، إضافة إلى ضرورة الإجراءات المرتبطة بإصلاح القضاء العسكري.
• إنشاء مؤسسات وجهات مدنية حكومية مستقلة تتولى مهام المتابعة والإشراف على قضايا خطة التحول المزمعة.

وفيما يتعلق بما قد يعززه هذا المرسوم في ديناميات التسوية، فتدلل التسويات الماضية عموماً على أن معظم الضباط الذين أبرموا تسويات مع النظام قد تم سجنهم وتعرضوا لأسوأ أنواع التعذيب، ناهيك عن تجريدهم من حقوقهم المدنية. أما الأفراد من العسكريين، فإضافة إلى التحقيقات؛ يعاد زجهم في الجيش الذي لا يزال طرفاً غير حيادي. إذ أن القضية بالنسبة لمعظم عناصر التسوية ليست متعلقة بالأمان الشخصي فقط، بقدر ما هي مرتبطة بخياراتهم ومواقفهم الوطنية.

وباستثناء الجرائم المتعلقة بأمن الدولة والفساد والجرائم الاقتصادية، يؤكد النظام رغبته في الحفاظ على قبضته الحديدية ومنع أي تهديد لسلطته. فاستثناء الجرائم المعلوماتية المرتبطة بتقانة المعلومات يبعث برسالة مفادها أن النظام يسعى إلى "حماية المواطنين" من أي تهديد من هذا النوع من الجرائم، حيث يتزامن ذلك مع حملته الأخيرة ضد عدد من صانعي المحتوى الرقمي ومنصات اتهمها بالإساءة إلى قيم وعادات المجتمع السوري.([11]) كما أن النظام استغل عدم تشميل الجرائم المعلوماتية لتصفية خصومه من الناشطين الذين رفعوا أصواتهم عبر وسائل التواصل الاجتماعي ضد النظام، خاصة في الفترة الأخيرة.([12])

إن استمرار تجاهل النظام للمعتقلين السياسيين ومعتقلي الرأي الذين اعتقلهم على مدار سنوات حكمه، وخاصة بعد عام 2011، يعكس عدم استعداده للانخراط في أي عملية سياسية حقيقية أو مصالحة وطنية. كما يشير إلى استمرار سياسة القمع والتضييق على الحريات الأساسية، مثل حرية التعبير والتجمع السلمي، وربما يوحي بأن هؤلاء المعتقلين لم يعد لهم وجود، وأن مصيرهم قد انتهى في المقابر الجماعية منذ زمن.

الاعتقال كمؤشر مستمر

لا يزال نظام الأسد يغيّب بشكل ممنهج المعلومات والإحصاءات المرتبطة بالمعتقلين (لا يوفر بيانات ولا مؤسسات مختصة). فمنذ بداية حكم البعث وحتى الآن، لا يُعرف مكان المعتقلين بشكل دقيق، ولا يُصرّح النظام بشكل رسمي بعدد الذين خرجوا من الاعتقال أو أماكن اعتقالهم. ويعود ذلك إلى عشوائية المعلومات نتيجة تغوّل الأجهزة الأمنية وتعددها وتضارب عملياتها وعدم التنسيق بينها من جهة، ومن جهة أخرى لعدم رغبة النظام بالإفصاح عن الأعداد الحقيقية للمعتقلين تجنباً لاستخدامها ضده حقوقياً، فضلاً عن الأسباب السياسية التي يسعى النظام من ورائها إلى إبقاء هذا الملف كورقة تفاوض وابتزاز سياسي.

وحتى لحظة إخراج هذه الورقة، لا يوجد إحصاء رسمي حول عدد المفرج عنهم نتيجة هذا العفو، بينما تتوفر تقديرات لجهات قانونية حول زيادة معدلات الاعتقال. ففي نهاية شهر نيسان/أبريل 2022، أصدر بشار الأسد المرسوم التشريعي رقم 7 لعام 2022([13])، الذي اعتُبر في حينه "نوعياً"، لشموله عدداً كبيراً من الجرائم المرتبطة بالثورة السورية. لكن اتضح لاحقاً أن المرسوم كان خطوة شكلية تهدف إلى الإيحاء بأن النظام في إطار إعادة التأهيل. أما عملياً، فقد استمرت الممارسات الأمنية القمعية، بما فيها الاعتقالات التعسفية، حيث اعتقل النظام 2301 شخصاً حتى نهاية أيلول/سبتمبر 2024([14])، من بينهم 1527 شخصاً تم اعتقالهم في الفترة الممتدة بين صدور المرسوم التشريعي رقم 7 لعام 2022 وحتى صدور المرسوم التشريعي رقم 36 لعام 2023، وذلك على النحو التالي:

خاتمة

ينبغي على المجتمع الدولي ممارسة الضغط على نظام الأسد لمعرفة مصير جميع المعتقلين السياسيين ومعتقلي الرأي، والعمل على إطلاق سراح من تبقى منهم، مع التأكيد على الالتزام بالمعايير الدولية لحقوق الإنسان ووقف الاعتقالات التعسفية. كما يجب ألا تنجر الدول والمنظمات وراء مراسيم العفو التي يصدرها النظام، بل ينبغي تحليل مضمون هذه المراسيم من قبل خبراء قانونيين، ومتابعة تنفيذها والكشف عن أعداد المستفيدين منها. وعلى المعارضة السورية أن تجعل ملف المعتقلين أولوية في أي مفاوضات أو مبادرات سياسية.

رغم أن المرسوم قد يسهم في الإفراج عن بعض السجناء المحكومين بقضايا جنح ومخالفات، إلا أن تأثيره على المجتمع يظل محدوداً. فمراسيم العفو، بما في ذلك هذا المرسوم، تعاني من إشكاليات عدة، سواء تلك المتعلقة بعدم وجود مؤسسات مدنية أو منظمات إنسانية تراقب تنفيذها وتحصي أعداد المستفيدين، أو تلك التي تتعلق بالتعتيم على بيانات المُفرج عنهم من قبل مؤسسات الدولة التي تكتفي بتعميم المرسوم على الجهات الرسمية لتنفيذه. إضافة إلى ذلك، هناك خلل دائم بين النصوص القانونية وآليات تطبيقها. فالأزمة الحقيقية في سورية ليست فقط قانونية أو قضائية، بل هي أزمة سياسية واقتصادية واجتماعية عميقة. ومن جهته، لا يسهم المرسوم في رأب الانقسام المجتمعي، ولا يقدم أي مبادرات حقيقية للمصالحة أو إعادة بناء النسيج الاجتماعي، ولا يدفع باتجاه بيئة آمنة لعودة اللاجئين والنازحين.

وفي النهاية، لا يمكن اعتبار هذا المرسوم خطوة حقيقية نحو الحل في سورية، بل هو إجراء تكتيكي يخدم مصلحة النظام دون معالجة المشكلة الجوهرية المتعلقة بآلاف المعتقلين منذ عام 2011. والهدف الأساسي منه هو التأثير على الرأي العام وتخفيف الاحتقان الاجتماعي ومعالجة بعض القضايا القانونية المرتبطة بأصحاب الجنايات والجنح، إضافة إلى إرسال رسائل للمجتمع الدولي والدول الإقليمية توحي باتخاذه خطوات "إصلاحية" نحو الحل وإن كانت مفرغة من مضمونها عملياً.

الملحق

توضح الجداول التالية المواد التي استثناها مرسوم العفو 27 لعام 2024 مقارنة بالمرسوم التشريعي 24 لعام 2022.

أولاً: الجرائم المستثناة المنصوص عليها في قانون العقوبات العام وتعديلاته:

ثانياً: المواد والفقرات المستثناة المنصوص عليها في قانون العقوبات العسكرية:

ثالثاً: القوانين والمواد الأخرى المستثناة الأخرى من مرسوم العفو

([1]) "المرسوم التشريعي 27 لعام 2024"، سانا، تاريخ النشر: 22/09/2024، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3XUDjBy

([2]) محسن المصطفى، "المرسوم التشريعي 24: العفو كدينامية لاحتياجات داخلية"، مركز عمران للدراسات الاستراتيجية، تاريخ النشر: 26/12/2022، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3jvYPe6

([3]) "مرسوم العفو 36 لعام 2023 يستثني مجمل المعتقلين على خلفية سياسية"، الشبكة السورية لحقوق الإنسان، تاريخ النشر: 21/11/2023، رابط إلكتروني: https://bit.ly/4eg7OaN

([4]) مرجع سابق.

([5]) بحسب المادة 37 من قانون العقوبات العام والمعدلة بالقانون 15 لعام 2022، فإن العقوبات الجنائية العادية هي: 1) الإعدام. 2) السجن المؤبد. 3) الاعتقال المؤبد. 4) السجن المؤقت. 5) الاعتقال المؤقت. للمزيد راجع: "القانون 15 لعام 2022، تعديلات على عدد من مواد قانون العقوبات"، مجلس الشعب، تاريخ النشر: 28/03/2022، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3Bfr5uq

([6]) لم يشمل المرسوم غرامات مخالفات قوانين وأنظمة القطع والصرافة والحوالات، والسير، والتبغ والتنباك، والطوابع. كما استثنى المرسوم بعض الجنح المنصوص عليها في قوانين ضابطة البناء، والجرائم الاقتصادية، وسرقة الكهرباء، واستخدام وسائل احتيالية للحصول على خدمات الاتصال، وجنح قانون حماية المستهلك، والجنح المتعلقة بتنظيم الامتحانات العامة، والاعتداء على الحراج، والجنح المتعلقة بالتعامل بغير الليرة السورية. كذلك، اشترط المرسوم في الجنح التي تتضمن اعتداءً على أموال الأشخاص تعويض المجني عليه، ولا يؤثر هذا العفو على دعوى الحق الشخصي، إذ تبقى هذه الدعوى من اختصاص المحكمة التي تنظر في دعوى الحق العام. وللمتضرر في جميع الأحوال أن يقيم دعواه أمام المحكمة الجزائية خلال سنة واحدة من تاريخ صدور هذا المرسوم.

([7]) "تعميم رقم 59/4/2، صادر عن مديرية الشؤون القانونية في الإدارة العامة للشؤون المدنية في وزارة الداخلية"، تاريخ النشر: 1/10/2024، رابط إلكتروني: https://bit.ly/4eQikW9

([8]) على سبيل المثال يحتاج موعد معاملات الأحوال المدنية من القنصلية السورية في اسطنبول عدة أشهر قبل أن يتم تحديده، بالإضافة للتكلفة المادية المترتبة على مراجعة القنصلية.

([9]) مقابلة عبر الهاتف مع المستشار القانوني، القاضي السابق مصطفى القاسم، اسطنبول/تركيا، تاريخ المقابلة: 25/09/2024

([10]) مقابلة عبر الهاتف مع العقيد أحمد حمادة، ضابط منشق، ورئيس شعبة تجنيد سابقاً، اسطنبول/تركيا، تاريخ المقابلة: 24/09/2024.

([11]) محمد الشيخ، "هروب جماعي لصنّاع المحتوى السوري إلى لبنان"، المدن، تاريخ النشر: 22/09/2024، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3BjOIlK

([12]) مأمون البستاني، "تفاصيل جديدة حول اعتقال ناشط علوي باللاذقية"، أورينت، تاريخ النشر: 21/08/2023، رابط إلكتروني: https://bit.ly/47BQH0C

([13]) محسن المصطفى، محمد منير الفقير، "مرسوم العفو رقم 7: رجاء التعويم بخطوات شكلية"، مركز عمران للدراسات الاستراتيجية، تاريخ النشر: 23/09/2022، رابط إلكتروني: https://bit.ly/3SLDj0U

([14]) تم تجميع الأرقام من تقارير الشبكة السورية لحقوق الإنسان الصادرة حول عدد المعتقلين شهرياً.